A partire al 1° Luglio 2011 le sanzioni per ritardato accatastamento sono quadruplicate e cioè  il minimo passa da € 258 a € 1032 e il massimo da € 2.066 a € 8.264 euro.

Secondo quanto chiarito dalla Circolare dell’Agenzia del Territorio n. 4/T del 29 aprile 2011 il nuovo regime sanzionatorio si applica per le violazioni commesse a partire dal 1° maggio (decorrenza rinviata al 1 Luglio con D.L. 70/2011) e non sono retroattive

Va ricordato anche che i fabbricati nuovi devono essere dichiarati in catasto entro 30 giorni dal momento in cui gli stessi sono divenuti abitabili o servibili all’uso cui sono destinati e per i quali i proprietari e/o i titolari di diritti reali degli immobili sono obbligati a denunciare in catasto qualsiasi variazione sopravvenuta, nei termini e modi prescritti dalle disposizioni vigenti.

Ovviamente se poi c’è una burocrazia catastale costellata di regole a non finire, archivi catastali pienissimi di errori, file chilometriche, uffici che per varie ragioni non funzionano a regime, il sistema che si imballa, problemi di vario tipo tra cui l’allineamento della ditta che a volte richiede parecchie settimane, tutto ciò allo Stato non interessa, anzi è una bella occasione per tartassare i cittadini.

Per non parlare poi della Docfa e del Pregeo i cui software  hanno una gestione degli errori molto carente che non prevengono a sufficienza errori e perditempo per gli utenti e il catasto.

Anziché  cercare  migliorare e rendere ancora più snelle le procedure di accatastamento, anche se si deve dare atto e merito che enormi progressi sono stati fatti dall’Agenzia del Territorio con le nuove procedure online di accatastamento, invece che cosa fa lo Stato: con Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23 in vigore dal 7 aprile 201, riguardanti disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale, quadruplica le sanzioni.

Allora Federalismo fiscale significa anche aumento di tasse e sanzioni! Chi si beccherà la multa che ammonta a varie migliaia di euro per il ritardato accatastamento di una sola unità immobiliare, magari per disservizi e per errori di archivio del catasto medesimo, certamente sarà grazie al “Federalismo Fiscale”.

Infatti all’art. 2, comma 12 del citato D. Lgs. 23/2011 è scritto testualmente:
“ A decorrere dal 1° maggio 2011, gli importi  minimo  e  massimo
della sanzione  amministrativa  prevista  per  l’inadempimento  degli
obblighi di dichiarazione agli  uffici  dell’Agenzia  del  territorio
degli immobili e delle variazioni di consistenza  o  di  destinazione
dei medesimi previsti, rispettivamente, dagli articoli 28  e  20  del
regio  decreto-legge  13  aprile  1939,  n.  652,   convertito,   con
modificazioni,  dalla  legge  11   agosto   1939,   n.   1249,   sono
quadruplicati; il 75 per cento dell’importo delle sanzioni irrogate a
decorrere dalla predetta data e’ devoluto al comune  ove  è ubicato
l’immobile interessato”

Tale decorrenza è stata rinviata al 2 dall’art. 5 comma 15 del Decreto Legge 13.5.2011 n. 70 (Pacchetto Sviluppo).

Il fatto che il 75% delle sanzioni venga devoluto al Comune significa che tutto l’aumento previsto va interamente al Comune.

Infatti prima la sanzione minima era ad esempio € 258. Oggi quadruplicata è di € 1032, con un aumento di € 774. Il 75% di € 1032 è proprio € 774, cioè la parte di aumento che va ai Comuni.

In altre parole significa che il minore trasferimento dallo Stato ai Comuni in parte sarà pagato dalle tasche dei cittadini.

Ho l’impressione, spero di sbagliarmi, che il passaggio al federalismo fiscale sortirà  gli stessi effetti provocati dal passaggio dalla lira all’euro.

A tutt’oggi il parlamento della Regione Siciliana non ha legiferato nel merito e dal 30/6/2003, data di entrata in vigore del Testo Unico, prevale uno stato di disorientamento tra tecnici operatori dell’edilizia, sia pubblici che privati.

Numerose norme emanate in campo nazionale in vigore nella Regione Siciliana, sia decreti che circolari assessoriali fanno riferimento in modo molto parziale all’applicabilità di parte del Testo Unico, aggravando ancor più la situazione di disagio fra tutti gli operatori nel settore delle costruzioni.

Se da un canto l’urbanistica, che comprende anche l’attività edilizia, ai sensi dell’art.14 lettera f) dello Statuto Regionale, è materia riservata alla legislazione esclusiva della Regione Siciliana, dall’altro canto il Testo Unico si occupa di vigilanza, responsabilità e sanzioni che agli effetti penali sono rilegate alla competenza primaria dello Stato.

Mi riferisco ad esempio agli articoli 6, 7, da 9 a 22 compreso e 27 della Legge 28/02/1985 n.47, articoli questi che erano già stati recepiti per intero nella Regione Siciliana senza modificazione in virtù dell’art. 1 della L.R. 10/08/1985 n.37.

I citati articoli trovano la propria corrispondenza nel Testo Unico secondo quanto risulta dalla seguente tabella:

Il Testo Unico non si è limitato a riordinare nel campo dell’edilizia e dell’urbanistica la normativa esistente, ma in pratica finanche ad introdurre modifiche sostanziali alle leggi in materia.

Tra le modifiche più importanti apportate dal Testo Unico segnaliamo:

- lo sportello unico dell’edilizia;
- titoli abilitativi degli interventi edilizia sostanzialmente racchiusi in due istituti: il permesso di costruire in sostituzione della concessione edilizia e la denuncia di inizio attività (DIA) in sostituzione delle autorizzazioni edilizie e in certi casi in alternativa al permesso di costruire;
- definizione degli interventi edilizi.

Per motivi di brevità non ci addentriamo nel dettaglio di dette modifiche, ma preme sottolineare che nella Regione Siciliana la normativa in materia va applicata attingendo contemporaneamente sia dalle leggi regionali, che dalle leggi nazionali e addirittura nel campo dell’edilizia gli operatori del settore sono costretti a un ping pong continuo all’interno di una medesima legge tra la normativa nazionale e la normativa regionale.

Nella Regione Siciliana in materia di interventi edilizi, ove non si dispone di un’organica disciplina regionale che purtroppo aspettiamo da circa 30 anni, le leggi regionali principali sono la L.R. 71/78 e la L.R. 37/85, entrambe agganciate alle leggi nazionali rispettivamente alla Legge 10/77 (Bucalossi) e alla Legge 47/85.

Ma questa corrispondenza, con l’entrata in vigore del Testo Unico, ha peggiorato ulteriormente la situazione, in quanto viene a mancare una piena coerenza o corrispondenza tra gli istituti abilitativi degli interventi edilizi tra la legislazione regionale e quella nazionale, soprattutto nel campo penale.

Facciamo degli esempi

1) Il Titolo IV sulla vigilanza e le sanzioni penali del Testo Unico (dall’art. 27 all’art.48), che agli effetti penali si applica totalmente in Sicilia, fa riferimento alle nuove definizioni degli interventi edilizi, al permesso di costruire e alla DIA, e non più alla concessione o autorizzazione edilizia, titoli abilitativi questi ancora in vigore nell’ordinamento regionale siciliano. Valgono quindi le vecchie norme penali o quelle nuove?

2) In Sicilia coesistono diversi titoli abilitativi per gli interventi edilizi: la Concessione Edilizia (Art.36 L.R. 71/78), l’Autorizzazione Edilizia (Artt.5 e 10 della L.R. 37/85), la DIA (Art.14 L.R. 2/2002) che è quella disciplinata dall’art.23 del Testo Unico, il silenzio assenso (art.2 L.R. 17/94) e la Comunicazione opere interne (Art.9 L.R. 37/85 – Art.20 L.R. 4/2003 con le modifiche dell’art.12 della L.R. 15/2006 con consente anche la chiusura di terrazze di superficie non superiore a mq 50). Va anche detto che vi è pure una DIA in alternativa alla Concessione Edilizia. In campo nazionale sono contemplati soltanto il permesso di costruire e la DIA.

Sarebbe opportuno che la Regione Siciliana si adegui, quantomeno, allo spirito di semplificazione del Testo Unico ed elimini quel ginepraio di leggi e leggine, che tanta confusione e grave rallentamento producono nello sviluppo economico dell’Isola, anche perché, oltre ad una situazione di svantaggio, che la contraddistingue rispetto allo scenario economico nazionale, la Sicilia è condannata oltremodo ad operare nella babelica sovrapposizione di norme e in una continua quanto incerta spola tra leggi regionali e nazionali.

Lo Statuto Speciale, che avrebbe dovuto conferire una positiva autonomia ai siciliani, nel campo urbanistico ed edilizio è divenuto in pratica motivo di maggiore confusione rispetto alle altre regioni d’Italia a statuto ordinario.

Ebbene di fronte a tale situazione la Regione Siciliana, molto avara in questi ultimi anni in fatto di chiarimenti nella qui esaminata questione, si è trincerata in una sorta di quasi totale silenzio.

Un timido accenno ufficiale alla questione pubblicato sulla G.U.R.S., forse l’unico tutt’ora, è stato fatto dall’Assessorato del Territorio Ambiente che in una striminzita Circolare n.4 del 5/3/2004 (G.U.R.S. n.11 del 12/3/2004) ha specificato che l’art.36 (ex art.13 L.47/85) e l’art.22 sulle DIA. del nuovo Testo Unico dell’Edilizia si applicano in Sicilia.

A tal proposito si segnala inoltre il parere emesso dall’Ufficio legislativo e legale della Regione Sicilia con protocollo N. 280.03.11 (consultabile sul sito http://gurs.pa.cnr.it/gurs/Indicep1.htm – parola di ricerca “prot. N.280.03.11”).

Detto parere, nel quale però non viene affrontata la problematica sull’applicabilità immediata in Sicilia delle norme penali del Testo Unico, puntualizza il fatto che il Testo Unico non trova applicazione in Sicilia, essendo regione a statuto speciale, appunto per il disposto dell’art.2 del medesimo Testo Unico e conclude pertanto “che le norme legislative e regolamentari statali che trovavano applicazione nella Regione già prima dell’entrata in vigore del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia) devono ritenersi tutt’ora applicabili nel testo originario”.

E’ auspicabile pertanto, per come è già avvenuto per le norme sui LL.PP. e le espropriazioni, che venga emanata un’organica disciplina urbanistica ed edilizia nella Regione Siciliana, anche perché il compito precipuo di un ingegnere è quello di frequentare uno studio tecnico o un cantiere e non uno studio di consulenza legale.

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Gli Articoli di Calogero Chiarenza

Tale T.U. sulle espropriazioni, a far data sempre del 30/6/2003, si applica totalmente nella Regione Siciliana per effetto del recepimento operato con l’art. 36 della L.R. 2/8/2002 n.7 così come modificato dall’art. 24 della L.R. 11/5/2003 n.7.

Periodo di efficacia dei vincoli preordinati all’esproprio nella Regione Siciliana

Originariamente la Legge Urbanistica del 17 agosto 1942 n. 1150 non aveva previsto termini di efficacia per i vincoli preordinati all’esproprio. Ma a seguito della sentenza n. 55 del 29 maggio 1968 della Corte costituzionale venne emanata la legge n. 1187 del 1968, per cui detti termini vennero fissati in campo nazionale in cinque anni.

Sull’argomento successivamente vennero emanate emanati varie vari provvedimenti legislativi (la legge 30.11.1973 n. 756, il D.L. 29.11.1975 n. 562, ed il D.L. 26.11.1976 n. 781), sino alla legge n. 10 del 1977 (meglio nota come Legge Bucalossi).

Nella Regione siciliana veniva recepita la legge n. 1187 del 1968 con L.R. 5/11/1973 n. 38, portando la durata dei vincoli da 5 a 10 anni. Tale modifica venne comunque giudicata legittima dalla Corte Costituzionale con la sentenza del 16-29 aprile 1982 n. 82.

Anche nella Regione Siciliana tale vincolo di 10 anni venne prorogato di qualche anno da successive leggi regionali (art. 2 della L.R. 15/91, art. 6 della L.R. 9/93). Tali proroghe, ritenute legittime ma con toni ultimativi dalla Corte costituzionale con decisione del 21 luglio 1995 n. 344, non vennero più riproposte dalla Regione Siciliana.

Più in generale, fatta eccezione per i comuni per i quali fu era applicabile l’art. 15 della L.R. 17/94, tutte le aree precedentemente soggette dagli strumenti urbanistici a vincoli preordinati all’esproprio scaduti per il decorso dei dieci anni, ma che avevano usufruito delle proroghe predette nella Regione Siciliana, a partire dal 1/1/1994 divenivano “zone bianche” (vedi più avanti sotto il titolo Zone Bianche).

Con il recepimento in toto del T.U. sulle Espropriazioni in pratica l’efficacia dei vincoli nella Regione Siciliana veniva ridotta a 5 anni, per come previsto dall’art. 9 del D.P.R. 327/2001.

Tale riduzione non risulta gradita alle pubbliche amministrazioni della Regione Siciliana, né alla Consulta Regionale degli Ingegneri che, nel documento consegnato all’Assessore al Territorio ed Ambiente, Dott. Ing. Mario Parlavecchio nel corso dell’incontro tenutosi presso l’assessorato il 24/11/2003, chiedeva di ripristinare, nell’attuale fase transitoria, il regime vincolistico preordinato agli espropri preesistente, cioè il ripristino della durata di 10 anni.

Zone bianche

Come è noto sino all’entrata in vigore del T.U. sugli espropri D.P.R. 327/2001 la decadenza del vincolo aveva dato adito a due principali interpretazioni: la prima orientata a far rivivere la vecchia destinazione e la seconda a trasformare tali aree in “zone bianche”, quest’ultime sottoposte al regime di cui all’art.4, ultimo comma della Legge Bucalossi n.10/1977 recepito con l’art.1 della L.R. 65/81. La giurisprudenza prevalente si è orientata sulla seconda interpretazione e a tal proposito si riportano le seguenti massime:

- Il venir meno dell’efficacia del vincolo pubblicistico, impresso dallo strumento urbanistico, non restituisce al terreno vincolato l’originaria destinazione privata, essendo giurisprudenza pacifica che il giudizio negativo espresso dall’Amministrazione sull’originaria destinazione privatistica sopravvive alla caducazione  della successiva destinazione pubblicistica (Cons. Di Stato, sez. V, n. 68 del 17/01/1992).

- A seguito della scadenza di vincoli di inedificabilità, l’area resta assoggettata alla disciplina prevista dall’art. 4 ultimo comma legge 10/1977 o alla Legislazione Regionale, ove esistente, per i Comuni sprovvisti di strumento urbanistico, e non alla disciplina anteriore all’imposizione del vincolo o ricavabile dalle destinazioni proprie delle aree limitrofe (Cons. di Stato, sez. V, n. 924 del 03/10/1992).

A derimere dirimere la questione, e questa è una novità, è intervenuto il T.U. sulle espropriazioni D.P.R. 327/2001 che all’art. 9, comma 3° stabilisce che per le aree con vincolo preordinato all’esproprio “si applica la disciplina dettata dall’art.9 del D.P.R. 6/6/2001(T.U. sull’Edilizia)”, articolo questo che ripropone il predetto art.4, u.c. della Legge Bucalossi 10/77.

In molti comuni della Regione Siciliana ancora dotati di strumenti urbanistici con vincoli decaduti sono presenti numerose “zone bianche”, che attendono una nuova disciplina urbanistica. Questo è un grave fenomeno destinata destinato a perdurare ancora per molti anni, a causa della enorme lentezza burocratica e dei lunghi tempi che sono necessari per l’approvazione definitiva degli strumenti urbanistici.

Altro non raro fenomeno è quello di prevedere in sede di formazione o di revisione di un P.R.G. una estensione di aree da assoggettare a vincolo preordinato all’esproprio in eccesso rispetto ad un reale fabbisogno, i cui minimi standards sono previsti dal D.M. 2/4/1968 n.1444.

Se poi siffatto vincolo viene nuovamente imposto su un’area precedentemente vincolata, ma i cui vincoli risultano già scaduti, si verifica il caso della “Reiterazione del Vincolo”, che per come vedremo qui nel seguito, non è più un fatto indolore per l’Autorità che ha disposto tale reiterazione.

Reiterazione del vincolo

Si è potuto constatare come molti comuni della provincia agrigentina hanno una spiccata tendenza, in sede di formazione o di revisione del P.R.G., a reperire sempre più ad esempio nuove aree di espansione residenziale, assoggettando nuovamente a vincolo preordinato all’esproprio le aree con vincoli scaduti e ulteriori nuove aree tutte da destinare a pubbliche finalità.

Pur di prevedere il più possibile aree di espansione nel nuovo P.R.G. , in palese controtendenza con un vistoso decremento demografico, gli estensori del P.R.G. cercano di forzare in senso positivo le previsioni demografiche, ipotizzando ad esempio: un consistente ritorno degli emigrati, un trasferimento dalle zone vecchie dell’abitato verso le nuove aree residenziali, l’aumento del numero di famiglie a parità di abitanti, la vocazione per le seconde case (residenze stagionali), ecc.

Giova ricordare che secondo i dati ISTAT del censimento ufficiale della popolazione residente (legale), tra il 1991 e il 2001 l’intera provincia di Agrigento ha subito un calo del 5.9% pari a una diminuzione di 28.105 abitanti (cioè in dieci anni è scomparso un comune quasi quanto Favara). Quasi tutti i comuni dell’agrigentino hanno subito un calo demografico, tra i più grandi ricordiamo: Agrigento (-1.2%), Canicattì (-2%), Licata (-8%), Palma di Montechiaro (-10.4%). Fa eccezione Sciacca con un +5.2%.

Tale trend demografico è ancora in corso e non si intravedono inversioni di tendenza nei prossimi anni.

Fatto quanto mai paradossale è che nei nuovi P.R.G. si prevede un fabbisogno pubblico di aree eccessivo rispetto alle aree di espansione già a sua volta sovradimensionate.

Sarebbe opportuno che molti progettisti dei P.R.G., amministratori e consiglieri comunali usino molta cautela nelle scelte dimensionali delle aree da assoggettare a vincolo preordinato all’esproprio, anche perché il rischio grave che si corre è che molte di queste, non espropriate allo spirare dei cinque anni dall’approvazione del nuovo P.R.G. per una serie di ragioni (scarso interesse dovuto al calo demografico, mancanza di risorse finanziarie, lungaggini burocratiche), saranno condannate a rimanere per molti anni “zone bianche”, con grave e ingiustificato danno alla proprietà privata.

Se poi a questo si aggiunge il fatto che su parte dell’aree delle aree destinate a pubblica finalità è stato reiterato il vincolo, le cose si complicano ancor di più, anche per effetto dell’art. 9, comma 4° del D.P.R. 327/2001 e vediamone il perché.

Prima dell’entrata in vigore del T.U. sulle espropriazioni D.P.R.327/2001 la giurisprudenza e la suprema Corte avevano già sentenziato sulla illegittimità della reiterazione del vincolo apposto, laddove tale riproposizione non fosse strettamente necessaria per il fabbisogno pubblico e non supportata da reali motivazioni di interesse pubblico.

Nel merito la Corte Costituzionale in seno alla sua sentenza n.179/1999 rilevò che “la giurisprudenza amministrativa, a proposito della reiterazione dei vincoli, ha delineato un diritto vivente…. secondo cui la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo se corredata da una congrua e specifica motivazione sulle attualità della previsione, con nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano, tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo” (Vedi anche sentenza Consiglio di Stato sez. IV n.6238 del 14/05/2001).

E proprio alla luce di tale orientamento giurisprudenziale il T.U. sugli espropri sopra citato, l’art.9, comma 4° del D.P.R. 327/2001 ha si consentito una reiterazione del vincolo di tipo espropriativo, ma a condizione che sia motivato e che tenga conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard urbanistici.

Quindi una reiterazione del vincolo espropriativo, in assenza di valide motivazioni, per di più operata su di un’area sovrabbondante rispetto al reale fabbisogno di aree pubbliche e basata su fittizie ed esagerate previsioni demografiche, sarebbe priva di presupposto poiché non sarebbe finalizzata a far fronte all’esigenze di soddisfacimento degli standard urbanistici e ciò in contrasto con la condizione posta dall’art.9 del D.P.R. 327/2001.

In ogni caso la reiterazione del vincolo va basata su motivazioni e concrete previsioni di utilità pubblica e di effettive possibilità di espropriazione nel periodo di efficacia del vincolo stabilito dall’art. 9 del predetto T.U. sulle espropriazioni D.P.R. 327/2001.

Tali situazioni si verificherebbero ad esempio in seno al nuovo progetto di revisione del P.R.G. di Agrigento adottato con Delibera di C. C. n.54 del 29/4/2004 con le correzioni apportate in sede di esame con Delibera C.C. n.108 del 20/07/2005.

Indennizzo della reiterazione del vincolo

L’indennizzabilità del danno per reiterazione del vincolo è stata sancita sia dalla Corte Costituzionale con propria sentenza n179/1999, sia dall’art.39 n.327/2001.

Ebbene nell’approvazione di un nuovo P.R.G. occorre stare attenti che la reiterazione del vincolo potrebbe esporre il Comune a non indifferenti spese di indennizzo da corrispondere dei proprietari colpiti da detta reiterazione, i quali in base all’art. 39 del D.P.R. 327/2001, potranno chiedere all’Autorità che ha disposto la reiterazione del vincolo il pagamento di tale indennizzo.

Nel calcolo di tale indennizzo va valutato il periodo di sottoutilizzazione del bene oggetto di vincolo reiterato a fini espropriativi, compreso il periodo anche di decine di anni, tra il momento in cui è scaduto il vincolo e la data di efficacia del vincolo reiterato.

Sul quantum dell’indennizzo per la reiterazione del vincolo si è ancora “in attesa di una organica risistemazione della materia” così come annunciato T.U. dall’art.39 del T.U. sulle espropriazioni D.P.R. 327/2001 e pertanto tale questione verrà approfondita al momento in cui l’Autorità avrà disposto la reiterazione del vincolo. In ogni caso tale indennizzo dovrà essere commisurato al mancato uso normale del bene, alla riduzione di utilizzazione del bene e alla diminuzione del prezzo di mercato di scambio o locativo rispetto alla situazione giuridica antecedente la pianificazione che ha imposto il vincolo.

Si terrà conto altresì di tutti gli anni in cui questo stato di cose si è protratto e non si terrà conto del periodo, la cosiddetta franchigia, in cui il vincolo era stato apposto per la prima volta.

Ing. Calogero Chiarenza