Periodo Di Efficacia Dei Vincoli Preordinati all’Esproprio nella Regione Siciliana – Zone Bianche – Reiterazione del Vincolo
Importanti novità in fatto di vincoli preordinati all’esproprio e di una loro reiterazione sono intervenute di recente nell’ordinamento della Regione Siciliana a seguito dell’emanazione del T.U. sulle espropriazioni di cui al D.P.R. 327/2001 e successive modifiche ed integrazioni operate con D. L.vo n. 302 del 27/12/2002, entrato in vigore il 30/6/2003 in virtù della proroga da ultimo disposta dalla L. 1/8/2002 n.185.
Tale T.U. sulle espropriazioni, a far data sempre del 30/6/2003, si applica totalmente nella Regione Siciliana per effetto del recepimento operato con l’art. 36 della L.R. 2/8/2002 n.7 così come modificato dall’art. 24 della L.R. 11/5/2003 n.7.
Periodo di efficacia dei vincoli preordinati all’esproprio nella Regione Siciliana
Originariamente la Legge Urbanistica del 17 agosto 1942 n. 1150 non aveva previsto termini di efficacia per i vincoli preordinati all’esproprio. Ma a seguito della sentenza n. 55 del 29 maggio 1968 della Corte costituzionale venne emanata la legge n. 1187 del 1968, per cui detti termini vennero fissati in campo nazionale in cinque anni.
Sull’argomento successivamente vennero emanate emanati varie vari provvedimenti legislativi (la legge 30.11.1973 n. 756, il D.L. 29.11.1975 n. 562, ed il D.L. 26.11.1976 n. 781), sino alla legge n. 10 del 1977 (meglio nota come Legge Bucalossi).
Nella Regione siciliana veniva recepita la legge n. 1187 del 1968 con L.R. 5/11/1973 n. 38, portando la durata dei vincoli da 5 a 10 anni. Tale modifica venne comunque giudicata legittima dalla Corte Costituzionale con la sentenza del 16-29 aprile 1982 n. 82.
Anche nella Regione Siciliana tale vincolo di 10 anni venne prorogato di qualche anno da successive leggi regionali (art. 2 della L.R. 15/91, art. 6 della L.R. 9/93). Tali proroghe, ritenute legittime ma con toni ultimativi dalla Corte costituzionale con decisione del 21 luglio 1995 n. 344, non vennero più riproposte dalla Regione Siciliana.
Più in generale, fatta eccezione per i comuni per i quali fu era applicabile l’art. 15 della L.R. 17/94, tutte le aree precedentemente soggette dagli strumenti urbanistici a vincoli preordinati all’esproprio scaduti per il decorso dei dieci anni, ma che avevano usufruito delle proroghe predette nella Regione Siciliana, a partire dal 1/1/1994 divenivano “zone bianche” (vedi più avanti sotto il titolo Zone Bianche).
Con il recepimento in toto del T.U. sulle Espropriazioni in pratica l’efficacia dei vincoli nella Regione Siciliana veniva ridotta a 5 anni, per come previsto dall’art. 9 del D.P.R. 327/2001.
Tale riduzione non risulta gradita alle pubbliche amministrazioni della Regione Siciliana, né alla Consulta Regionale degli Ingegneri che, nel documento consegnato all’Assessore al Territorio ed Ambiente, Dott. Ing. Mario Parlavecchio nel corso dell’incontro tenutosi presso l’assessorato il 24/11/2003, chiedeva di ripristinare, nell’attuale fase transitoria, il regime vincolistico preordinato agli espropri preesistente, cioè il ripristino della durata di 10 anni.
Zone bianche
Come è noto sino all’entrata in vigore del T.U. sugli espropri D.P.R. 327/2001 la decadenza del vincolo aveva dato adito a due principali interpretazioni: la prima orientata a far rivivere la vecchia destinazione e la seconda a trasformare tali aree in “zone bianche”, quest’ultime sottoposte al regime di cui all’art.4, ultimo comma della Legge Bucalossi n.10/1977 recepito con l’art.1 della L.R. 65/81. La giurisprudenza prevalente si è orientata sulla seconda interpretazione e a tal proposito si riportano le seguenti massime:
- Il venir meno dell’efficacia del vincolo pubblicistico, impresso dallo strumento urbanistico, non restituisce al terreno vincolato l’originaria destinazione privata, essendo giurisprudenza pacifica che il giudizio negativo espresso dall’Amministrazione sull’originaria destinazione privatistica sopravvive alla caducazione della successiva destinazione pubblicistica (Cons. Di Stato, sez. V, n. 68 del 17/01/1992).
- A seguito della scadenza di vincoli di inedificabilità, l’area resta assoggettata alla disciplina prevista dall’art. 4 ultimo comma legge 10/1977 o alla Legislazione Regionale, ove esistente, per i Comuni sprovvisti di strumento urbanistico, e non alla disciplina anteriore all’imposizione del vincolo o ricavabile dalle destinazioni proprie delle aree limitrofe (Cons. di Stato, sez. V, n. 924 del 03/10/1992).
A derimere dirimere la questione, e questa è una novità, è intervenuto il T.U. sulle espropriazioni D.P.R. 327/2001 che all’art. 9, comma 3° stabilisce che per le aree con vincolo preordinato all’esproprio “si applica la disciplina dettata dall’art.9 del D.P.R. 6/6/2001(T.U. sull’Edilizia)”, articolo questo che ripropone il predetto art.4, u.c. della Legge Bucalossi 10/77.
In molti comuni della Regione Siciliana ancora dotati di strumenti urbanistici con vincoli decaduti sono presenti numerose “zone bianche”, che attendono una nuova disciplina urbanistica. Questo è un grave fenomeno destinata destinato a perdurare ancora per molti anni, a causa della enorme lentezza burocratica e dei lunghi tempi che sono necessari per l’approvazione definitiva degli strumenti urbanistici.
Altro non raro fenomeno è quello di prevedere in sede di formazione o di revisione di un P.R.G. una estensione di aree da assoggettare a vincolo preordinato all’esproprio in eccesso rispetto ad un reale fabbisogno, i cui minimi standards sono previsti dal D.M. 2/4/1968 n.1444.
Se poi siffatto vincolo viene nuovamente imposto su un’area precedentemente vincolata, ma i cui vincoli risultano già scaduti, si verifica il caso della “Reiterazione del Vincolo”, che per come vedremo qui nel seguito, non è più un fatto indolore per l’Autorità che ha disposto tale reiterazione.
Reiterazione del vincolo
Si è potuto constatare come molti comuni della provincia agrigentina hanno una spiccata tendenza, in sede di formazione o di revisione del P.R.G., a reperire sempre più ad esempio nuove aree di espansione residenziale, assoggettando nuovamente a vincolo preordinato all’esproprio le aree con vincoli scaduti e ulteriori nuove aree tutte da destinare a pubbliche finalità.
Pur di prevedere il più possibile aree di espansione nel nuovo P.R.G. , in palese controtendenza con un vistoso decremento demografico, gli estensori del P.R.G. cercano di forzare in senso positivo le previsioni demografiche, ipotizzando ad esempio: un consistente ritorno degli emigrati, un trasferimento dalle zone vecchie dell’abitato verso le nuove aree residenziali, l’aumento del numero di famiglie a parità di abitanti, la vocazione per le seconde case (residenze stagionali), ecc.
Giova ricordare che secondo i dati ISTAT del censimento ufficiale della popolazione residente (legale), tra il 1991 e il 2001 l’intera provincia di Agrigento ha subito un calo del 5.9% pari a una diminuzione di 28.105 abitanti (cioè in dieci anni è scomparso un comune quasi quanto Favara). Quasi tutti i comuni dell’agrigentino hanno subito un calo demografico, tra i più grandi ricordiamo: Agrigento (-1.2%), Canicattì (-2%), Licata (-8%), Palma di Montechiaro (-10.4%). Fa eccezione Sciacca con un +5.2%.
Tale trend demografico è ancora in corso e non si intravedono inversioni di tendenza nei prossimi anni.
Fatto quanto mai paradossale è che nei nuovi P.R.G. si prevede un fabbisogno pubblico di aree eccessivo rispetto alle aree di espansione già a sua volta sovradimensionate.
Sarebbe opportuno che molti progettisti dei P.R.G., amministratori e consiglieri comunali usino molta cautela nelle scelte dimensionali delle aree da assoggettare a vincolo preordinato all’esproprio, anche perché il rischio grave che si corre è che molte di queste, non espropriate allo spirare dei cinque anni dall’approvazione del nuovo P.R.G. per una serie di ragioni (scarso interesse dovuto al calo demografico, mancanza di risorse finanziarie, lungaggini burocratiche), saranno condannate a rimanere per molti anni “zone bianche”, con grave e ingiustificato danno alla proprietà privata.
Se poi a questo si aggiunge il fatto che su parte dell’aree delle aree destinate a pubblica finalità è stato reiterato il vincolo, le cose si complicano ancor di più, anche per effetto dell’art. 9, comma 4° del D.P.R. 327/2001 e vediamone il perché.
Prima dell’entrata in vigore del T.U. sulle espropriazioni D.P.R.327/2001 la giurisprudenza e la suprema Corte avevano già sentenziato sulla illegittimità della reiterazione del vincolo apposto, laddove tale riproposizione non fosse strettamente necessaria per il fabbisogno pubblico e non supportata da reali motivazioni di interesse pubblico.
Nel merito la Corte Costituzionale in seno alla sua sentenza n.179/1999 rilevò che “la giurisprudenza amministrativa, a proposito della reiterazione dei vincoli, ha delineato un diritto vivente…. secondo cui la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo se corredata da una congrua e specifica motivazione sulle attualità della previsione, con nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano, tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo” (Vedi anche sentenza Consiglio di Stato sez. IV n.6238 del 14/05/2001).
E proprio alla luce di tale orientamento giurisprudenziale il T.U. sugli espropri sopra citato, l’art.9, comma 4° del D.P.R. 327/2001 ha si consentito una reiterazione del vincolo di tipo espropriativo, ma a condizione che sia motivato e che tenga conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard urbanistici.
Quindi una reiterazione del vincolo espropriativo, in assenza di valide motivazioni, per di più operata su di un’area sovrabbondante rispetto al reale fabbisogno di aree pubbliche e basata su fittizie ed esagerate previsioni demografiche, sarebbe priva di presupposto poiché non sarebbe finalizzata a far fronte all’esigenze di soddisfacimento degli standard urbanistici e ciò in contrasto con la condizione posta dall’art.9 del D.P.R. 327/2001.
In ogni caso la reiterazione del vincolo va basata su motivazioni e concrete previsioni di utilità pubblica e di effettive possibilità di espropriazione nel periodo di efficacia del vincolo stabilito dall’art. 9 del predetto T.U. sulle espropriazioni D.P.R. 327/2001.
Tali situazioni si verificherebbero ad esempio in seno al nuovo progetto di revisione del P.R.G. di Agrigento adottato con Delibera di C. C. n.54 del 29/4/2004 con le correzioni apportate in sede di esame con Delibera C.C. n.108 del 20/07/2005.
Indennizzo della reiterazione del vincolo
L’indennizzabilità del danno per reiterazione del vincolo è stata sancita sia dalla Corte Costituzionale con propria sentenza n179/1999, sia dall’art.39 n.327/2001.
Ebbene nell’approvazione di un nuovo P.R.G. occorre stare attenti che la reiterazione del vincolo potrebbe esporre il Comune a non indifferenti spese di indennizzo da corrispondere dei proprietari colpiti da detta reiterazione, i quali in base all’art. 39 del D.P.R. 327/2001, potranno chiedere all’Autorità che ha disposto la reiterazione del vincolo il pagamento di tale indennizzo.
Nel calcolo di tale indennizzo va valutato il periodo di sottoutilizzazione del bene oggetto di vincolo reiterato a fini espropriativi, compreso il periodo anche di decine di anni, tra il momento in cui è scaduto il vincolo e la data di efficacia del vincolo reiterato.
Sul quantum dell’indennizzo per la reiterazione del vincolo si è ancora “in attesa di una organica risistemazione della materia” così come annunciato T.U. dall’art.39 del T.U. sulle espropriazioni D.P.R. 327/2001 e pertanto tale questione verrà approfondita al momento in cui l’Autorità avrà disposto la reiterazione del vincolo. In ogni caso tale indennizzo dovrà essere commisurato al mancato uso normale del bene, alla riduzione di utilizzazione del bene e alla diminuzione del prezzo di mercato di scambio o locativo rispetto alla situazione giuridica antecedente la pianificazione che ha imposto il vincolo.
Si terrà conto altresì di tutti gli anni in cui questo stato di cose si è protratto e non si terrà conto del periodo, la cosiddetta franchigia, in cui il vincolo era stato apposto per la prima volta.
